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五年砥砺创新 粮改稳健推进


来源:2017年第11期《中国粮食经济》                           

文/丁声俊

  5年,在历史长河中,不过是弹指一挥间。然而,五年奋进史无前,粮食改革谱新篇。回首过去5年,令人鼓舞振奋。展望未来前景,我们信心满怀。
  党的十八大以来,我国的改革发展既迎来前所未有的新机遇,也面临繁重的新挑战,还遭遇全球深度激荡嬗变的新形势。这是经济演变和发展的结果,也促使我国步入“三期叠加”的经济发展新阶段:增长速度进入换挡期;结构调整面临阵痛期;发展进入前期刺激政策的消化期。
  面对这种发展态势,以习近平同志为核心的党中央作出富有创见性的战略判断,即:我国经济进入发展新常态。在经济新常态下,我国粮食市场流通面临着五大挑战:一是生产成本不断攀升,导致竞争优势削弱;二是粮食“价格倒挂”悬殊,对国内市场压力加重;三是粮食市场扭曲,价格体系尤须健全;四是粮食加工业滞后,供给与需求不匹配;五是粮食物流设施落后,产后损失严重;六是粮食结构与消费结构脱节,滞销积压严重。
  沧海横流,方显英雄本色。面对新动能不足、新矛盾交织、新挑战严峻,以及外部传导市场压力巨大的复杂局面,以习近平同志为核心的党中央,在科学的战略分析的基础上,作出准确的战略判断,对粮食等大宗农产品改革作出多项重要决策:提出粮食安全战略,推动农业供给侧结构性改革、一二三产业融合发展……改革发展的四梁八柱逐步构建起来。
  确立粮食安全战略

  国内粮食“三量齐增”压力巨大,世界经济持续低迷,处在重峦叠嶂的跋涉中,我国深化粮食领域改革深向何方、走向何处?
  以习近平同志为核心的党中央,站在全局和战略的高度,以战略思维确立战略方向,即:确立了我国粮食等大宗农产品深化改革的市场化取向。其内涵是:充分发挥市场机制配置粮食资源的决定性作用,同时政府要有更好的作为。与这一战略方向相辅相成,2014年中央经济工作会议明确提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。贯彻落实粮食安全战略,那种片面自给自足的“粮安观”必须摒弃,但片面依赖进口粮食养活中国人的“粮安观”也决不可取。我国的粮食安全新战略,正是在拒绝这两种片面“粮安观”的基础上,掌握国内国外两个大局、以战略思维制定出来的。这一新战略的核心是始终一贯的,确保谷物基本自给、口粮绝对安全,中国人的饭碗必须牢牢端在自己手上。当然,趋利避害、适时适量进口国内市场需要的农产品,也是有利于保障粮食安全的。
  今昔相比,我国粮食等大宗农产品改革的广度和深度都大大拓展了。因为涉及利益关系较简单、容易实施的改革课题已经完成了,面临的都是更深层次、更难啃的“硬骨头”。5年砥砺,在跨越1800多个日子的时空中,我国粮食等农产品改革难中求进,迈出了坚实的步伐、取得了突破性进展。

  建立健全粮食安全省长责任制

  2014年12月31日,国务院正式印发《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》。这是我国全面落实地方政府粮食安全责任的首个专门文件,从粮食生产、流通、消费等各环节,对各省级人民政府在维护国家粮食安全的事权与责任进行了明确。
  意见明确了各省级人民政府须承担起保障本地区粮食安全的主体责任。主要包括10个方面:强化粮食安全意识和责任,巩固和提高粮食生产能力,切实保护种粮积极性,管好地方粮食储备,增强粮食流通能力,促进粮食产业健康发展,保障区域粮食市场基本稳定,强化粮食质量安全治理,大力推进节粮减损和健康消费,强化保障措施和监督考核。省长要承担的责任有:稳定发展粮食生产,巩固和提高粮食生产能力;落实和完善粮食扶持政策,抓好粮食收购,保护农民种粮积极性;管好地方粮食储备,确保储备粮数量充足、结构合理、质量良好、调用高效;实施粮食收储供应安全保障工程,加强粮食流通能力建设。
为贯彻落实粮食安全省长责任制,国务院办公厅又发出通知,对考核粮食安全省长责任制作出全面部署,提出了考核方案的总体框架设置,包括增强粮食可持续生产能力、保护种粮积极性、增强地方粮食储备能力、保障粮食市场供应、确保粮食质量安全、落实保障措施等6个方面、14个重点考核事项。2017年的考核办法比2016年更加严格:一是重点突出。压缩了日常工作考核,增加了重点事项考核。将2016年度的62项考核任务调整优化为46项。二是考核从严。体现在提高部门评审分值权重,将部门评审和省级自评分值比例由5:5调整为6:4。三是注重实效。根据各地省情粮情和区域特点进行分类考核,最大程度体现地区特色。
  制定和实施粮食安全省长责任制及其考核办法,是我国粮食体制机制的重大改革与突破,显示了确保国家粮食安全的极端重要性、必要性和复杂性,使各省级人民政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任规定更全面、更系统、更明确,各项责任都可量化、可考核、可追究。

  我国粮食等农产品市场化程度得到提高

  深化粮食等重要农产品价格改革,首要的是创新价格形成机制,改革归宿点在坚定推行价格市场化。党的十八大以来的5年,我国价格市场化改革加快推进,政府定价范围进一步缩小。其中,粮食等农产品价格改革、尤其是价格形成机制取得历史性进展。
  粮食等农产品价格改革的主要目标就是改革高度集中的计划价格体制,建立宏观调控下主要由市场形成价格的机制。迄今,我国粮食等农产品价格调控已从主要依靠行政手段的直接控制,转变为综合运用经济、法律、必要的行政等手段的市场调控,采取直接调控与间接调控有机结合的形式,统筹制定价格调控政策。
  此外,我国基本建立和健全起粮食等农产品价格监测预警体系以及覆盖城乡的价格监测网络,构建起完善的价格调控监管体系,为国民经济又好又快发展提供有利条件。大部分省市还建立了重要商品的价格调节基金制度,部分省份出台了根据消费价格变动对低收入居民的动态补贴机制。为了更好地发挥其在扶持生产、促进流通、稳定市场、平抑物价等方面的积极作用。还完善了价格异常波动时期的提价申报、调价备案、最高限价、差率控制等临时价格干预措施,以及完善价格异常波动时期的提价申报、调价备案、最高限价、差率控制等临时价格干预措施。

  坚持和完善稻谷、小麦最低收购价政策

  在深化农产品价格改革中,既坚持战略定力,又善于策略灵活,对稻谷、小麦托市收购制度必须进行完善和健全,变“托市价格”多年“只升不降”为及时合理调整和确定价格水平。例如2016年、2017年的稻谷、小麦“预案”与2015年相比,在托市收购执行地区、执行时间、托市价格、质量标准、启动程序、职能分工等方面都保持不变。但进行了四方面的显着调整:(1)增加了托市收购执行企业。即增加了受中储粮总公司委托的中航工业、农垦集团所属企业及有关地方骨干企业。(2)可以委托租仓收购托市粮。在仓容紧张地区,中粮、中纺、中航工业3家中央企业直属库及县级以上地方政府推荐的1~2家骨干企业,可接受承贷的中储粮直属企业委托,在其管理能力范围内租赁社会仓储设施收储粮食。(3)加强了对托市稻谷质量监管。在稻谷收购结束后,由省级粮油检测机构对托市稻谷逐仓检测,由省财政及时足额拨付检验费用,经检测不符合食品安全国家标准的稻谷,要按国家有关规定进行处理,严防这部分粮食流入口粮市场。(4)在托市粮销售上,由国家有关部门“合理制定销售底价”,公开竞价销售。以上完善措施,在发挥托市收购政策原有优越性的同时,又可发挥多方面的有利作用:有利于粮食价格与市场接轨,有利于缓解仓容紧张地区仓容压力,有利于避免农民“卖粮难”,有利于保障粮食质量安全。

  实施玉米收储制度改革

  2016年,我国取消了实行8年之久的玉米临时收储政策,创新玉米“市场化收购+补贴”的新收购机制和新补贴制度。玉米收储制度改革取得了显著成效:一是多元市场主体初步形成。各类加工企业和贸易企业,以及粮食经纪人积极入市,成为农民售粮的主渠道,形成了多元市场主体共同入市收购的新格局,实现了从国家政策性收储“独角戏”到多元市场收购“大合唱”的转变,有力增强了市场的活力。二是玉米价格初步回归正常。由市场决定玉米价格,生产者随行就市出售玉米,纠正了多年存在的“政策市”现象,逐步形成合理的地区差价、品质差价,使玉米市场回归正常秩序。三是有力推进了粮食供给侧结构性改革。玉米价格形成机制的转变,各地采取了缩减“非优势产区”的玉米种植面积,以及农牧结合、青储饲料等方式,促进了玉米种植结构的大幅调整与优化。2016年,我国籽粒玉米种植面积减少3000多万亩,超出年初确定的调减1000万亩的目标。与此相对照,豆类和杂粮面积扩大,大豆面积增加1044万亩、产量增加23亿斤。杂粮面积增加700多万亩、产量增加40多亿斤。马铃薯面积增加160多万亩、产量增加10亿斤。四是增强了玉米产业发展的活力。玉米“市场化收购+补贴”的新收购机制,促使包括玉米加工企业在内的多元主体入市收购。玉米加工企业以市场价格收购原料,从而也理顺了玉米上下游产品的价格,玉米深加工业的效益改善,工厂开工率持续回升。例如,东北地区的工厂开工率已接近饱和。华北地区玉米深加工业平均利润达到54.14元/吨。五是保障了农民的基本收益。在实施玉米收储制度改革的过程中,守住了“两条底线”,即守住了不出现“卖粮难”的底线,守住了保障农民种粮的基本收益的底线。针对玉米市场价格回落对农民收入的不利影响,及时发放了生产者补贴,加强对农民收获、烘干、存放等环节的指导服务,基本保障了多数农民特别是玉米主产区农民的种植收益。

             (作者系中国人民大学中国合作社研究院首席研究员)


 
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